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解析物权法
【原文】〖土地所有权城乡二元化〗
第四十八条森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。
【解析】〖土地所有权城乡二元化〗
本条款，是紧接着上一条款作出的进一步规定。上一条款，规定了“法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地属于国家所有。”用排除法排除了此类所有权其他权利拥有的可能性。本条款，规定了森林和林地、山岭和山地、草原和草地、四荒地、滩涂地等五类土地所有权属于国家所有；但是，同时又规定了这五类土地在一定条件下也属于集体所有。从八十年代初期开始，我国法律形成了城乡土地所有权二元化或者土地所有权城乡二元化的对峙局面。
用什么法理来解构城乡土地所有权二元化或者土地所有权城乡二元化，实际的法律效力如何？要不要修改这种模糊性的法律？怎样修改？这是任何人也回避不了的重大问题。
◎〖国家原野自然资源专有所有权〗
一、基本概念
国家原野自然资源专有所有权，指中国依据宪法、自然资源专门法等制度物权法确认与保护的专门归于国家所有并将地产权固定下来的五大类所有权，包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂之五大门类的国家专有所有权，以利于自然资源的合理保护与开发利用，并相对地平衡国家与农村集体或者农民个人的合法权益。与集体的国家原野自然资源专有所有权部分相对，形成土地所有权二元化格局，各自为政。主要由制度物权法来规范与调整，普通物权法或者担保物权法需依据制度物权法的规则来实行。国家对于这五大类土地采取特殊保护政策，任何单位和个人不得随意改变土地的用途和擅自买卖土地或者转让土地使用权。国家原野自然资源专有所有权受宪法、物权法和其他法律法规保护，任何单位和个人不得将其抵押、设定负担与转让，土地使用权的转让必须依特别法进行严格控制。
此项特别规定，由所有制关系法、所有权关系法和土地利用权关系规范与调整，突出国家法人土地所有权的特殊身份，其优先权、排他权、对世权、溯及权等权利全部优于集体的土地所有权。之所以将属于国家法人的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等原野自然资源归结为国家专有所有权，而不是国家专属所有权，居于所有权的第二等级档次，是因为国家法人不是唯一的土地所有权人，农村集体也有同样的土地所有权，并无绝对的排他性。
国家原野自然资源专有所有权，实为五大类不动产复合型所有权，包括林地和地上附着物所有权、山地和地上附着物所有权、草地和地上附着物所有权、荒地和地上附着物所有权、滩地和地上附着物所有权，核心物权是土地所有权和地产所有权。这些不动产所有权分为两个部分来行使与保护：第一部分是土地所有权需要固定。法律规定，国家的土地所有权永远不得转让或作担保之标的物对待；第二部分是土地所有权上的附着物可以依法交易、担保或者转让。如林地或者山地上的林木竹木和其他草木植物；草地或者荒地上牧草和其他草木植物；滩地上的植物与动物。但国家禁止砍伐的林木、禁止割刈的草类、禁止捕捞的鱼类以及其他法律禁止交易的国家保护动植物除外。
森林、山岭、草原、荒地、滩涂等原野自然资源，属于经济社会的第二类自然资源，仅次于矿藏、水流、海域、城市土地等第一类的自然资源。第二类自然资源主要提供人们衣食住行的必需品或者原料品，与人们的工作生活关系重大。为了加大自然资源的利用程度，巩固农业经济，国家审时度势毅然决然地将国家的自然资源所有权的消极权能削弱为积极权能，政府代表国家一手加强土地所有权的专制力度，一手放开国有农场的生产经营权，并为农业经济的长足发展提供各种便利条件。
二、财产信托管理制度
1．财产信托管理制度
国家原野自然资源采取财产信托管理制度，自然资源所在地的地方政府是国家的一级制度信托所有权人，国有农场、军垦农场及其他国有企业是国家的二级制度信托所有权人，代表国家行使全民所有制的自然资源专有所有权。土地使用权与自然资源的利用权的设立、变更、转移与消灭，由县级以上人民政府主理并统一登记生效。
森林、山岭、草原、荒地、滩涂等原野自然资源也是土地类自然资源，因为中国的土地所有权采取二元化管理模式并且国家的所有权是专有所有权，故国家的五大类自然资源所有权同样采取二元化管理模式，并且国家的所有权是专有所有权。不过，国家以公共利益或者其他形式的经济补偿法或者赎买法，可以变更集体的专有所有权为国家的专有所有权以至于设立国家的专属所有权，而集体或者其他的单位与个人则不能这样变更。
这里的制度信托所有权人是法定的国家财产信托所有权人，无论当事人是否在意，它是客观存在的，并且是与意定的信托所有权人有着本质上、原则上和物权技术上的区别。因为一般信托所有权人，是根据所有权委托人与准所有权受托人双方意愿不定时、不定人设立的，所委托的财产也不是特定的。制度信托所有权人是由法律指定的，物权主体与客体从头到尾是始终如一和固定在一起的。可以肯定国家的全部财产都是由制度信托所有权人支配或者管领的。由于政府和国家企事业单位各司其职，国家的自然资源信托所有权的行使往往是双重性或者是代位性的行使。如国家的自然资源遭到侵害或者破坏，当地政府和相关的国有企业都有不可推卸的责任，都可以行使物权保护请求权及其他权利。
全民所有制农业企业的物权关系，本质上是国家二类自然资源土地所有权的制度信托物权关系，分为对内和对外的两种物权关系。对内的物权关系，是国有企业对当地政府承诺保值增值的信托责任，并且，企业管理人员承诺对企业职工关于改善劳动关系和民主管理的信托责任。对外的物权关系，首先是与外界的土地产权与农业产权的物权关系，从外单位聘请人员的劳动分配关系。所有这些物权关系，说起来容易，做起来可能就难。其实，《企业国有资产法》等等方面的制度物权法，也完全适用于国有农业的国有资产管理。
2．土地所有权二元化的比较
在土地所有权二元化管理模式中，虽然国家的原野自然资源专有所有权与集体的原野自然资源专有所有权是并列的，但总体上仍然有以下一些差异。
（1）物权化本质有所不同。国家的这种所有权是由公有制条件下最优先级的专有所有权，集体的这种所有权是由共有制条件下次优先级的专有所有权，故两者之间的排他权、对世权和溯及权和物权保护请求权等一系列权利在特定条件下发生变化，有物权地位高下与物权价值大小之分。
（2）物权变动的模式化环境条件及其最终结局有所不同。这两种专有所有权虽然是平列和平行作业的，同样是禁止抵押的土地所有权，但国家可以根据公共利益的需要征收集体的土地所有权，然而集体不能根据公共利益的需要征收国家的土地所有权。同为公共利益的需要，国家的公共利益优先于集体的公共利益。总的趋势是，国家的原野自然资源专有所有权趋向于成长型、拓展型，而集体的原野自然资源专有所有权趋向于维持型或者消褪型。
（3）物权保护主体及其威权化程度有所不同。表面上，两种主体的所有权均为所有制制度确定、由制度物权法规范与调整、均存在上下两级制度所有权行使模式等方面并无差异；国家的所有权是集政权与物权于一体的，其威权化程度不仅体现在公有化保护制度方面，还体现在执政权与执法权这种铁腕权利机制上，集体的所有权仅仅局限于物权这一层面上，其威权化程度相当弱小。
（4）物权的势力范围与结构图有所不同。国家的原野自然资源专有所有权与国家的矿藏、水流、海域所有权搭界，故其土地所有权与地面地土所有权、地上附着物或者野生动植物所有权、地下埋藏物或者储藏物所有权等形成立体化的一揽子所有权；然而，集体的原野自然资源专有所有权不与矿藏、水流、海域所有权搭界，表面上集中于地面地土所有权（实无土地处分权），实质上集中于地上附着物所有权（森林、牧草、庄稼所有权），为非立体化的所有权。
3．改善工农关系、劳动关系与物权关系
鉴于从事农林牧副渔业条件艰苦、农产品附加值低、农业工人生活水平提高缓慢等客观原因，政府的事权、财权应当适当地向国营农场倾斜与扶持，改善工农关系、劳动关系与物权关系。条件允许与适当的时候，国家自然资源专有所有权可以兼并集体自然资源专有所有权，为努力实现土地所有权国有化奠定基础。
农业是劳动密集型产业和产值相对较低产业，国家减免农业税以后，农业土地使用权成了农工与农民的土地享用权，农业工人和农民得到了实惠，但仍然有一些农工与农民生活条件难以提高。国家减免农业税以后，会减少国家收入，加大中央与地方政府的财政负担，农业贫困县的扶持政策面临着许多考验。许多地方将以种植业为主转移到养殖业为主，自然资源的利用率得以提高，国营农场的龙头地位与带头作用得到巩固。
国家原野自然资源专有所有权与集体原野自然资源专有所有权，在权能上是基本相同的，但势力范围小一些。毕竟国家控制的这几类自然资源比集体控制的地盘小很多，很多优势没有充分发挥出来。农业的根本出路在于土地国有化、合作化、机械化、水利化和现代化，国营农场有许多得天独厚的有利条件。当前及今后的基本方针应当大力支持发展国营农场，走科学发展和共同富裕的道路，对于单干制进行必要的调整与限制，对于公有制进行长期的扶持发展，才能彰显国家自然资源专有所有权的实际效力，彰显政府的信托责任和国营农场的信托责任的圆满成效。
三、土地所有权与地上附着物所有权的区分
宪法、物权法和民法通则等法律法规，为了行文简便却把不该合并的同类项也合并在一起了。依据物权法理学上的“一物一权主义”确认原则，而地上随着物所有权与土地所有权有一定的区别，另外还有地下储藏物所有权、地下埋藏物所有权等另类所有权。同为原野自然资源专有所有权，国家原野自然资源专有所有权原则上是全能的、立体的；集体原野自然资源专有所有权不是全能的、立体的，基本上集中于地表所有权和地上附着物所有权。
行使和保护国家原野自然资源专有所有权，重中之重在于行使和保护国家的土地所有权，物权的核心价值与作用也在于土地所有权。有的人会以为物权法本条款的确认与保护重点是保护树木、牧草等地上附着物，其实不然。如果土地所有权得不到保护，地上附着物怎么能够得到圆满的或者长久的保护？
关于土地类型及其保护重点。中国台湾土地法第17条规定，农地、林地、渔地、牧地、狩猎地、盐地、矿地、水源地等，不得转移、设定负担或租赁于外国人。地种的概念多、有好几种，共8种土地。中国的几百部“涉土权”的法律、法规和规章中闻所未闻。他们这样规定的中心思想在于，一定要将土地所有权和地上附着物所有权区分开来。
◎〖土地所有权二元化〗
一、基本概念
土地所有权二元化，指中国的国家专有土地所有权和集体专有土地所有权分庭抗礼的二重性自然资源所有权，基本形式是城市土地归国家所有、农村土地归集体所有，法律另外规定农村或者城郊土地归国家所有的除外。总体上优于土地所有权私有制，但比较全国城乡土地所有权国有化还有一定的差距。可视为中国社会主义初级阶段向土地所有权国有化的一种过渡形式，代表了保守的一派法律专家的物权价值观与立法意向，并不代表提倡土地所有权国有化一派法律专家的物权价值观与立法意向。
土地所有权二元化，统指国家的土地所有权和集体的土地所有权二元化以及城市的土地所有权与乡村的土地所有权基本二元化，以及国家原野自然资源专有所有权和集体国家原野自然资源专有所有权二元化，甚至于衍生出农村集体所有与城市集体没有这种另类的二元化，这是由中国特色所有制制度和制度物权法决定的土地所有权制度，形成了土地公有制与土地共有制并存的土地所有权二元化制度。这种土地所有制制度和土地所有权制度的确立，总体上的法律效力与法律效果，优于土地所有权私有制而次于土地所有权国有化。尽管同为专有土地所有权等级，国家的土地所有权仍然不失为专权化、威权化、立体化、全能化、拓展化的最优先级的相对强势特种不动产所有权，集体的土地所有权仍然属于非专权化、非威权化、非立体化、非全能化、被拓展化的次优先级的相对弱势特种不动产所有权，两者之间的最大区别在这几个方面。
譬如，国家的土地所有权除了行使物权的主体与同等权利以外，还结合了执政权、行政权、立法权、执法权和管制权、管理权、规划权、干预权、征收征用权、没收权、土地转让权和最优先权、最排他权、最对世权、最溯及权、最重量级的物权保护请求权等多种一揽子权利主体与特别权利，还结合了土地所有权的地上所有权、地面所有权和地下所有权等一揽子的立体化所有权，不同凡响地鼎立了最优先级的相对强势特种不动产所有权。物权法第47条还特别规定：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村土地和城市郊区的土地，属于国家所有。”这标志着，国家的土地所有权可以城市为基地，不定期地向农村和城市郊区延伸，改变集体的土地所有权为国家的土地所有权。相反地，集体的土地所有权，从主体到客体、从权势到权能、实用性等等，一切的一切不及国家的土地所有权的法律效力和法律效果，集体组织根本没有土地买卖的转让权，实质上蜕化变质为土地的用益物权。
所谓二元化，是反对土地所有权国有化即反对土地所有权一元化的法律哲学模式。国家所有即全民所有是一极，农村集体所有是一极，两极分化的结果便形成整个国家内部的土地所有权二元化。土地所有权二元化的存在，必然形成多中心即无中心论，它们之间的物权关系、法锁关系、信托关系、合同关系、对世关系、排他关系和法律关系的矛盾定会更加错综复杂，客观上存在一些模糊地带，存在一些侵权空间、投机空间和权力寻租空间，容易造成国家资产、集体资产的大量流失。确切地说，土地所有权二元化所产生的弊端多于土地所有权一元化的弊端，但比土地所有权私有化的弊端少了许多。
新中国是在推翻三座大山、实行民主专政和多次土地改革并破坏土地私有制的条件下进入社会主义初级阶段的，没有如其他社会主义国家那样一步到位地实施土地所有权国有化，这与意识形态、物权理念、本国国情、现实条件和立法宗旨有很大的关系。
依据八二宪法、土地管理法等制度物权法设置的土地所有权基本制度，包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源在内，国家专有土地所有权的支配权、管领权、管制权和公有制信托所有权优于集体的专有土地所有权。国家专有土地所有权具有实用化、多元化、立体化和威权化等诸多特征，所有这些实权是集体包括农民个人是不具备的物权优势与物权价值。国家专有土地所有权越来越会显示出无限的生机活力，而集体专有土地所有权因权属关系不够明朗而逐渐走向式微。
城乡土地所有权二元化或者土地所有权城乡二元化，本文称之为“土地所有权二元化”，是根据过去一些法律“城市土地属于国家所有”和“农村土地属于集体所有”的规定分析而来。其本义，有两层意思，一是城市土地所有权和农村土地所有权二元化，二是国家土地所有权和集体土地所有权二元化。其引申义，还有农村和城市郊区的国家土地所有权和集体土地所有权二元化等多种表现形式。
所谓“土地所有权二元化”，指社会主义国家初期阶段土地所有权制度一种逆向选择方式，即土地所有权的国家所有制与集体所有制、城市土地所有制和农村土地所有制同时并存的二元化、“一物二权”（土地所有权与土地用益物权）并立、混合的土地物权制度。集体土地所有权与集体土地用益物权并立、混合的土地物权制度，我们可以从《物权法》之所有权部分和用益物权部分看得一清二楚。
完全的社会主义计划经济时期，土地管理实行的是完全的政府干预主义模式，土地不作为商品交换的对象来对待，也没有区分全民公有制与集体共有制（一说集体公有制）两者之间的不同性质的含义，不存在土地所有权二元化政策，不会产生大规模的圈地运动，也不会发生暴力征地、暴力拆迁之类严重的侵权事件。八二宪法、土地管理法等同样内容的法律出台后，尤其是实行房地产市场经济和开展大规模城市化建设以后,一旦土地作为商品交换的对象来对待,土地所有权二元化的弊端就开始显露，许多土地物权矛盾难以解决。
二、一般分析
土地所有权二元化，是指广义土地资源所有权的二元化，包括：（1）城市和农村土地所有权二元化；（2）农村和城市郊区的国家土地所有权和集体土地所有权二元化；（3）农村和城市郊区林地所有权二元化；（4）农村和城市郊区山地所有权二元化；（5）农村和城市郊区草地所有权二元化；（6）农村和城市郊区荒地、荒沟、荒丘、荒滩所有权二元化；（7）农村和城市郊区滩涂所有权二元化。（8）除了以上7种所有权二元化以外，还应当包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的地上附着物二元化。
从第（1）类中还可以分解引申出建设用地所有权和农业用地所有权二元化。从第（2）类中还可以分解引申出的土地所有权二元化，还有：①耕地土地所有权二元化；②宅基地土地所有权二元化；③自留地土地所有权二元化；④自留山土地所有权二元化。以上本义的7种、引申义的1+3种土地所有权二元化，其所有权主体均为“国家的所有权和集体的所有权二元化”。
如果我们再往下分析，还可以发现还有其他的土地权二元化，主要有：（1）集体的土地所有权与集体的土地用益物权二元化；（2）集体的土地所有权与集体的土地使用权二元化。
土地所有权二元化，加上其他土地权二元化，统称为“土地物权二元化”。其主要特征，是各种土地物权的主体与客体的搭配不够协调，甚至于有的物权主体不存在，有的物权客体不存在。
土地所有权二元化是物权法最大的“老大难”问题—是最大的老问题、最大的大问题，最大的疑点、难点、焦点问题。本着实事求是的精神，对于这个老大难问题既不要惊慌失措，也不要掉以轻心，希望在不久的将来，尽快地一举解决土地所有权二元化和其他土地物权的一揽子老大难问题。
全世界绝大多数社会主义国家是采取土地所有权国有化的物权制度，不存在集体的土地所有权或者土地所有权二元化之说。一些发达文明的资本主义国家也深刻认识到土地所有权私有制的不合理性，逐步地实施了“私权公化”的战略转移。实质上，英美法系的土地所有制是土地使用权私有制，他们的普通法中规定的是“信托所有权”土地制度，单位、个人只能依法取得土地使用权或者“信托所有权”。所有的西方国家不存在“集体所有制”，自然不存在国家与集体这种结构的土地所有权二元化。西方大陆法系民法的土地所有制是土地所有权私有制，隐藏了土地所有权国有制，也不存在国家与集体这种结构的土地所有权二元化。
有人认为，香港、澳门这两个地区是土地私有制地区，其实不然。说他们是土地私有制，这只是从土地使用权方面来说的；实质上，这两个地区全部是土地所有权国有化的，既不存在集体的土地所有权，也不存在私人的土地所有权，也不存在国家与集体这种结构的土地所有权二元化。香港、澳门分别是英国、葡萄牙的租借地，两地回归祖国以后，土地所有权全部收归国有了，只不过是没有明说而已。实际上，中国台湾地区的土地所有权国有化率超过40%，高于中国大陆国有化水平，台湾的土地法比大陆的土地管理法更加细致。台湾也没有集体的概念，也不存在国家与集体这种结构的土地所有权二元化。
从新中国成立60多年来的实践经验特别是八二新宪法出台以来的土地管理经验来看，农村集体与农民只需要实实在在的土地使用权与土地资源利用权，对于虚拟的土地所有权并无实际意义。譬如，城市土地国有化后，中国的土地所有权制度及其管理模式是“国家土地所有权+单位或者个人的土地使用权或者土地资源利用权”，使得各种物权主体与客体及其物权关系清晰化，减少了许许多多的物权纠纷，促进了城市经济与房地产产业和基础设施建设的快速发展，充分证明了土地所有权国有化的无比优越性。
物权法出台前，众多法理学家质疑土地所有权二元化，矛头指向集体的土地所有权。笔者曾经建议从修改宪法开始，连同修改土地管理法、物权法等数十部法律的土地所有权二元化，但最终没有被采纳。
农村的土地资源物权配置方式也是可以采取城市的那种办法进行的，至于森林、山岭、草原、荒地、滩涂等地上附着物所有权也可以归土地使用权人或者利用权人所有（矿藏与野生动植物等除外），就容易解决众多的物权焦点问题了。
◎〖土地所有权二元化的出台〗
一、立法背景
土地所有权二元化的出台，是中国立法史上一个不容忽视的保守性选择现象。20多年来，对于我国的土地制度产生了很大影响。无论从政治概念、思想意识、经济理念、物权原理的任何一个角度来讲，都会感到这个问题确实不是一般问题。从1988年4月12日到2004年3月14日，八二新宪法已经修改过4次，修改条/次数达31条，其中，宪法第10条分别于1988年4月12日、2004年3月14日修改过2次，都没有将土地所有权二元化修改过来。
1982年，是中国历史上不平凡的一年。这一年，中国发生了两件大事，一件大事是，中国农村已有74%的生产队实行了包产到户、包干到户的农业生产责任制，此时，等于是全国74%的人民公社制度已经名存实亡。到1984年底，中国政社分开建立乡政府的工作已经基本结束。全国共建9.1万个乡（镇）政府，92.6万个村民委员会。至此，农村人民公社制度实际上已经不复存在。另外一件大事，1982年12月4日五届人大五次会议通过了《中华人民共和国宪法》，俗称“八二宪法”。其中，第九条、第十条出现了土地所有权二元化的条款。
土地所有权二元化的条款如下：
第九条矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。
国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。
第十条城市的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。
任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。
一切使用土地的组织或者个人必须合理地利用土地。
以上是“八二宪法”出台时的模样。几年以后，宪法第10条分别于1988年4月12日、2004年3月14日修改过2次，并没有重视土地所有权二元化问题。
第一次修改情况如下：
中华人民共和国宪法修正案第二条宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”
第二次修改情况如下：
中华人民共和国宪法修正案第二十条宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
目前，我们所学习的宪法，就是2004年修正案的版本。
现在，可能有的人会认为“八二宪法”是第一部宪法，其实不然。我国第一部宪法，是1954年9月20日第一届全国人大第一次会议通过的“五四宪法”。嗣后，1975年1月四届全国人大一次会议进行了第一次大修，产生了第二部宪法。1978年2月五届全国人大一次会议进行了第二次大修，产生了第三部宪法。至“八二宪法”是第四部宪法。最有影响力的是“五四宪法”（施行21年）和“八二宪法”（施行27年）。
“五四宪法”关于土地所有权的规定是：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于国家所有。”（“五四宪法”第6条第2款）“国家依照法律保护农民的土地所有权。”（“五四宪法”第8条）。
“五四宪法”关于征收、征用的规定是：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地以及其他生产资料征收、征用或者收归国有。”（“五四宪法”第15条）。
“七五宪法”关于土地所有权的规定与“五四宪法”的规定大体相同，增加规定了“对城乡土地实行征购、征用或者收归国有。”“七八宪法”与“七五宪法”基本一致。
1982年修宪，把城市的土地统一收归国有，城市的私房就确定为房屋所有权个人私权，房基地就归为国有了。对于农村和城市郊区的土地，1982年修宪时，有两种不同的意见。少数人认为，农村土地也应一律“收归国有”。理由是：国家征用土地进行国防建设和经济建设时，土地占有者漫天要价，每亩要几万元甚至更高的价钱（在上世纪八十年代几万元是天价，最近几年每亩地要价几万、几十万元高价的不在少数），妨碍了经济建设和国防建设的进行。如果将土地收归国有，就可解决上述问题。“多数人认为”农村和城市郊区的土地还是应归集体所有。理由是，农民从参加土地革命开始，为了打土豪、分田地进行了长期艰苦的斗争。如果今天突然宣布将土地收归国有，就会在农民心里上产生不良的影响。而国家实际上没得到什么好处，因为土地还由农民去耕种、使用。（蔡定剑著《宪法精解》第170页）
二、一般分析
笔者认为，第一种意见更合理，更切合实际一些。
第一，革命应当不分彼此。农民与市民都是在长期艰苦卓绝的斗争中同甘共苦的，而且八十年代的市民绝大多数人是从农村“洗脚上田”或者其他方式辗转加入市民行列的，且解放前后工人阶级是领导阶级呢。解放初期，家在农村的市民也分得了相当于农民一半的土地，至农村人民公社成立后按照五四宪法的精神收归国有，土地公有制已经有了先例。“农村人民公社六十条”实质上将农村土地定位于国家所有，为农村的土地国有化开了先河。革命不能光是革市民或者工人阶级的命，应当领导农民阶级一道参加土地国有化这种划时代的革命才是的。
第二，法律应当公平优先。法律的基本原则是公平、公开、公正，城市的土地全部收归国有、农村的土地全部不收归国有，并且城市集体的土地收归国有、农村集体的土地不收归国有，这是很不公平的。况且，城市土地的经济价值与物权价值丝毫也不比农村的差。什么叫做心理承受力和心理落差呢？只有法律公平公正，才能有效地消除这种消极的心理因素。全国城乡人民都是一样的，大家就没有话可说的嘛。
很多法学家一再质疑，农村单干制以后特别是人民公社生产资料公有制不复存在了，农村集体的主体是否虚位？农村集体与个人没有买卖土地的自由，集体的土地所有权是否因“四缺一”而虚拟？那么，在城市里“国家的土地所有权+单位或者个人的土地使用权”行得通，为什么在农村行不通？全国的土地所有权二元化，到底是利多弊少，还是适得其反？还有，八二宪法制定时，人们对所有权的概念一向是“国家、集体或个人对于生产资料或者生活资料的占有权”（现代汉语词典1980年版第1094页），后来的民法通则上升到占有权、使用权、收益权和处分权，整整增加了三项权能，这能不能将八二宪法时的一项权能与如今的四项权能“划等号”？
第三，农民不拥护土地国有制是个假说。话虽然是这么说，但大多数农民不会不拥护土地国有化，因为早在人民公社时期，农村土地实际上已经是实行国有制了。参加修改宪法的，大多数是刚刚平反上任的老同志，他们不敢大胆地建言献策，提出合理意见，深怕动辄得咎，深怕平白无故地飞来横祸。一些拍板的人，不懂得区分土地所有权与土地使用权、地产所有权，也不懂得区分土地所有权与地上附着物所有权，更不懂得土地所有权国有化的绝对优势与发展趋势，使得保守主义占了上风。
2002年9月下旬至11月初，即八二宪法出台二十年后，由中南政法大学50多位师生分成14个小组，对湖北省的14个市、县、区和其他4个省份的4个地区，遍及华中、华南、华东和华北几个抽查的地区。关于土地权属问题选择的有效答卷430份，选“国家的”占60%，“村集体的”占27%，“生产队（小组）的”占7%，“个人的”占5%，“其他人的”占0.4%。湖北省咸宁市通城县85%农户认为土地是国家的，10%农户认为土地是国家和集体共同所有的；荆州市农户及村委都十分清楚农户只拥有土地的使用权，而土地所有权则归国家和集体，他们没有土地私有化的想法，也没有拥有土地所有权的愿望；湖北省钟祥市长滩镇95%的农户都认为他们耕种的土地属于国家所有，他们的理由很简单，因为农业税交给了国家，所以就是国家的。还有更多的人直截了当地说“土地肯定属于国家，这还用问吗？”包括几个村的村支书、村主任、村会计等都认为土地当然属于国家所有，集体或村委会只是经营管理者，而不是土地所有者。（吴汉东总篡、陈小君等著《农村土地法律制度研究—田野调查研究》第3～5页，第70页，第107页，第138页）
类似于农民自己否定“集体土地所有权”的说法屡见不鲜，他们只关注他们有实实在在的土地使用权和实实在在的土地收益，不要税负过重，不要谷贱伤农，不要农业生产资料猛涨价，不要将农民当猴耍。
第四，土地所有权二元化弊端很多。土地所有权二元化缺乏法理支撑，缺乏马克思主义土地国有化原理支撑，缺乏实践检验并作出权威性鉴定。其弊端有很多，已经逐渐暴露无遗。如将土地的用益物权与土地所有权混淆，农村村组织与个人到底是个什么物权关系不清晰，从县、乡政府到村集体层层摊派，农民们叫苦不迭，法院也不知个审理案件法；农民交不起粮食或者提存款，或者根本不交粮或者提存款，这个信托责任到底该由该来负也不清楚，结果有的乡镇几年来拖欠国家的税费六七千万元，到后来不了了之，但乡镇干部多年来发不了奖金；取消农业税后，农村人不种田到处有搁荒地，土地承包制名存实亡，农村中分配不公和两极分化严重由来已久，“三农问题”久治不愈；农村中暴力征地、血腥拆迁屡禁不止，非法和贱卖农村土地、地方官员和村干部侵占或者挪用土地补偿金现象很多，农村上访中60%以上是冲着征地不满或者补偿不到位，1亿多农民永远失去了家园而没有工作，成为几代的失业者……。所有这些，都是因为产权不清等因素造成的严重后果。
第五，农民种不种田与土地所有权没有关系。广大农民也多少懂得一些种田经济学的，如果种田老亏本或者利润微薄，他们不如不种田，因为种的田越多亏损也越多，不如外出打工或者捡拾破烂换几个钱糊口。在人民公社化时期，土地是国家的，社员们干劲十足，极少到城市流浪的，极少有故意搁荒地现象，更不存在分配不公和两极分化现象。正如一些法学家亲自到农村调查的结果一样，土地所有权集体所有制并没有得到什么多大的实惠，反而受到一些村干部的盘剥，反而感到土地所有权国有制更好一些。如果土地所有权是国家的，土地使用权是集体或者个人的，他们还更加放心一些。至于农村土地上的森林等附着物的所有权，在土地所有权国有制条件下同样地可以更好更合理的安排。
第六，在中国城镇化、工业化到来之际弱化国家的土地所有权势力范围是逆向选择。土地所有权二元化自始至今一直处于争议与尴尬的境地。提倡土地所有权二元化者缺乏前瞻性，眼睛只盯在农业社会的“公权私化”的土地所有权和单干化模式上不放，看不到中国城镇化、工业化即将来临，看不出城市社会、工业社会土地所有权“私权公化”和“化小公为大公”的物权优势，从而得出了主观主义的选择。从法理上、从马克思主义土地国有化原理上、从法律实践上都难圆其说。
第七，港澳台等私有制地区的土地国有化程度都高于公有制的中国大陆十分尴尬。有资料显示，香港、澳门地区尽管名义上是中国的私有制地区，但全部土地是国有制的，尽管他们不刻意渲染这种“土地所有权国有化+私人的土地使用权”模式；台湾的“国有”、“省有”土地估计占全台湾岛屿的40～50%，40%从日本退却以后没收日本侨民土地得来的，10%左右是从台湾本地大地主强制性赎买收购得来的土地。从广州日报2005年8月25日及以后的连载小说《国民党下台内幕》、南方都市报2005年10月25日刊登的特刊《土地改革铺平腾飞的道路》等官方报道中说明了他们对于土地国有制甚至土地国有化丝毫也不比中国大陆的“社会主义土地公有制”逊色。
中国官方农业部农村经济研究中心编著的《中国农村研究报告2007》一书第377页～409页刊载了朱守银《战后中国台湾地区农地制度与政策变迁研究》，里面既谈到台湾土地公有制不俗的表现，而且谈到上世纪八十年代起，正值中国大陆大搞特搞单干制时，台湾却“反其道而行之”，在蒋经国领导下大陆大搞特搞合作制、机械化、水利化和农产业多元化，台湾因此没有出现中国大陆久治不愈所谓的“三农问题”，发展势头比大陆好得多。
中国大陆与港澳台都是中华儿女，一脉相承，都有共同的文化传统和农耕文明历史，号称资本主义的地区也敢于搞土地所有权国有制甚至国有化，为什么号称社会主义的地区反而不行了呢？百思不得其解！
综上所述，土地所有权二元化条款，是随着“八二宪法”的出台而产生的。虽然“八二宪法”出台了30多年，虽然“八二宪法”有法理上一定的瘕疵，由于敏感性太强，公开评价宪法规定的人可以说是凤毛麟角。拿一名资深法学家江平教授的话来说，集体的土地所有权缺乏物权法理支撑，迟早会退出历史舞台的。
◎〖土地所有权二元化的问题〗
土地所有权二元化已经成为既成事实，既然如此，我们必须面对。我们应当以积极的态度面对，而不是以回避的办法来面对。
一、城市和农村土地所有权国有制未同步，物权失衡问题长期存在
城市和农村土地所有权国有制未同步，必然会导致物权失衡。其中，包括了①农村集体与城市集体的物权失衡；②农村土地使用权集体、个人与城市土地使用权单位、个人的物权失衡。
第一系列土地物权失衡，是农村集体与城市集体的土地物权明显失衡。
相比之下，农村集体所获“免费”的土地使用权，是人民公社化时期通过“私权公化”的途径取得的。1961年《人民公社六十条》奠定了土地所有权公有制的地位，名义上是土地所有权集体所有制，实际上是土地所有权国家所有制—由国家分配各个公社、生产大队、生产小队的土地位置、土地面积，并由国家统一收取公粮与余粮。城市集体所获得的土地使用权，一般是通过“付费”而取得的，并且有的价格不菲。50年代末，许多集体是通过公私合营或者“一化三改造”而发展起来的，连同土地、房屋及其他生产资料，或者是从资本家、小业主那里花钱购买来的，或者是大家集资建立起来的，其余部分是镇、街政府投资的。如果农村集体能够获得土地所有权，为什么城市集体不能够获得土地所有权？如果说按照商品交换或者商品价值规则来衡量，城市集体则更有资格取得土地所有权。这是第一个物权失衡的问题。
第二个土地物权失衡的问题，是农村土地使用权集体、个人与城市土地使用权单位、个人的物权失衡，则更广、更复杂。也是不符合商品交换规则和商品价值规律，但涉及到的问题更多，更加不可思议。主要有以下几种：
1．虽然农村集体的土地所有权是虚权，但是，国家在征收农村土地时，有征地经济补偿和经济补助的项目，农民可以得到实惠，包括农村集体的经济实体和居民个人都可以得到实惠—当然，这样做是必要和正确的。
2．虽然城市国家的土地所有权是实权，但是，国家在征用城市土地时，无征地经济补偿和经济补助的项目，城市集体、城市国有企业及其职工，以及被征用的私人宅基地的业主，得不到实惠—当然，这样做是没必要和不正确的。城市征收、征用土地，最大的赢家是房地产开发商，其次是地方政府。
3．虽然农村集体未付出什么代价，却径直取得土地所有权，但是，土地开发商无论花费多少价钱，无论花费多少亿元的代价，仍然取得的是土地使用权，而不是土地所有权。这不符合商品交换规则和商品价值规律。
4．虽然农村集体未付出什么代价，却径直取得土地所有权，但是，城乡居民购买商品房，一般会付出很高的价钱，其中包括了土地使用费，所获得土地权利也是土地使用权。这不符合商品交换规则和商品价值规律。
既然收归国有，就不能分城市土地和农村土地。1982年前，国家征收农村土地，只给生产队青苗费补偿和几个招工名额而已。自从南方几个特区成立以后，特别是在全国房地产市场蓬勃兴起以后，土地就成为有价甚至天价转让了。全国土地的补偿价格，从此就扶摇直上了。
在上世纪九十年代中期到本世纪初以来，多数新开工的国有、集体企业，几年时间就关闭破产了。其主要原因是，新企业要向农村集体支付高额土地租金，以至于这些新企业不堪重负，无奈关闭破产。类似于这样那样的各种土地纠纷事件不断增加，涉及范围和土地补偿金额不断高涨，违法批地、圈占地、炒买炒卖、走私土地等等现象日益严重。直至现在，成为整个社会最尖锐的矛盾之一，也是最令人垢病的社会问题之一。
二、城市和农村土地所有权国有制未同步，地区物权失衡问题长期存在
城市和农村土地所有权国有制未同步，不仅仅是城市和农村的物权失衡，而且是新区与老区失衡，以及新开放区、未开放区与老开放区的差距拉大了。
八二宪法出台以后，形势就急转直下了，土地所有权二元化的口子一开，就象脱缰的野马一般桀骜不驯。再说，实践证明，当时多数人的观点，许多是虚伪的。如解放前农民打土豪闹革命那阵子，是在城中村和城市郊区里打吗？而城中村和城市郊区，从土地革命、抗日战争到解放战争，绝大多数是国统区，不是根据地（当然，这里不是故意分为国统区和根据地。解放后，全国大陆都是解放区）。井冈山、兴国、延安、红安（黄安）、遵义、西北坡等，这些革命老区、山区的农民，你将土地分到每家每户每个人头上都有什么作用？这些农民，要的是钱、是社会保障，政府不给钱援助，社会保障不保障，给他们再多的土地也没有用，他们还不是一代又一代的面朝黄土背朝天？说什么“土地还得农民去耕种、使用”，如果他们（主要是市郊区农民）不耕种这些土地撂荒起来，或者全部将土地转让掉，或者私自出租或私自合伙搞房地产，政府不就照样束手无策了吗？土地国有化会阻碍农民耕种、使用土地吗？人为地制造城市和农村土地二元化、国有土地和农村集体土地二元化，不是将中国的社会主义土地公有制制度向前推进，而是止步不前了。
再说，城市的土地全部收归国有，农村的土地不收归国有，这对于城市集体和城市居民和绝大多数农民来说，太不公平了吧？要保护公权或者保护私权，大家都是一致的，大家都是生长在一个社会主义大家庭里的嘛！修改宪法，资源配置，不但要为一部分人、一代人着想，而且要为全中国人民、为几代人甚至几十代人着想，才是公正廉明的。
三、城市和农村土地所有权国有制未同步，农村土地所有权集体所有制如何能够生效的问题
以上两大问题，是客观存在的问题。如果从感性认识升华到理性认识，也会面临着一些现实性问题。
1．农村集体实际上已经基本不复存在，集体的土地所有权主体虚位
什么是集体？什么是集体所有制？什么是集体经济？
《现代汉语词典》解释“集体”一词，认为“许多人合起来的有组织的整体（跟‘个人’相对）”就是集体；认为“集体经济”是“以生产资料集体所有制和共同劳动为基础的经济形式”；认为“集体所有制”是“社会主义所有制的低级形式，主要的生产资料、产品等归生产者集体所有”。（《现代汉语词典》商务印务馆第1版1983年第46次印刷第627页）
目前，我国农村的经济形态，不再存在生产资料集体所有制，也不共同劳动，也不是产品统一分配，而是以家庭为单位的私人生产、分配形式，生产资料一般为家庭所有，包括了土地使用权也不是集体所有，而是家庭个人所有。
人民公社撤销以后，加上生产大队、生产小队这三级公有制全部瓦解。而现有的行政村、组只是行政单位，不是经济组织，更不是集体组织。这就是集体土地所有权主体虚位的问题。
2．农村集体土地所有权虚位，集体的土地所有权客体同样虚位
已知，农村集体已经成为名义上的集体，农村集体的土地所有权已经成为名义上的所有权。那么，我们应当怎样看待农村的土地物权呢？
由农村集体虚位，可以推导出农村集体的土地所有权虚位。假设，农村集体不是虚位又怎么样呢？
我们假设，农村是集体，他们行使的权能也只有占有权、使用权和收益权三大权益，没有自主、自由买卖土地的自物权，也只能由政府主导统一买卖土地。就凭这一点，农村集体土地所有权的客体也不存在。
禁止任何单位或者个人自主、自由买卖土地的法律规定，不只是八二宪法才规定的，这一政策是国家解放初期的既定方针，执行了将近60年之久。即使是在人民公社集体化时期，人民公社也不能自主、自由买卖土地。更何况，现在是家庭劳动私有制时期。
3．“一物一权主义”土地所有权主体与客体的推定结果
综上第1、第2题所述，“农村集体已经基本不复存在，集体的土地所有权主体虚位”成为第一个物权不能生效的要件；即使将第一个物权不能生效的要件排除，忽略不计，“农村集体土地所有权虚位，集体的土地所有权客体虚位”形成第二个物权不能生效的要件。这实际上，是两个老大难的问题。
第1、第2题是经过简单类比推理来说明问题的。除此之外，我们还可以通过物权确定法则来解构土地所有权二元化问题。
“一物一权主义”是法学家们总结人类社会几千来物权法制理论与实践经验的结晶，并使之成为人们确认物权的一个基本原则。
“一物一权主义”原则的要义，在于两个方面：第一，在一个物上只能成立一个所有权；第二，一个所有权客体只能是一个物。其理由是：一来，为了确定物权人支配的标的物的范围，以及使物权人支配的标的物的外部范围得以明确化，需要实行物权法定主义（一物一权主义）；二来，避免物权关系的复杂化；三来，避免公示方法上的困难及保护交易安全。（陈华彬著《物权法》法律出版社2004年4月第1版第10页、第75～76页，注释：[日]铃木禄弥《物权法讲义》；[日]川岛武宣《民法总则》）
从“一物一权主义”原则的第一步来看，要看将所有权的主体辨认出来，然后加以确定。而其主体必须是客观存在的事实主体，而不是虚构的其他什么“主体”。既然农村集体已经不复存在，农村个人也只能行使土地使用权，理所当然地由国家成为事实上的土地所有权主体；
从“一物一权主义”原则的第二步来看，由于集体与集体土地所有权这个主体权利不存在，自然而然地其客体也不属于集体。既然农村集体已经不复存在，农村个人也只能行使土地使用权，理所当然地由国家成为事实上的土地所有权主体。
“一物一权主义”原则是个物权公式，是所有权主体与客体“1+1”的简单公式，适用于任何一种所有权确认、存在、继续、消灭的权威鉴定，土地所有权也概莫能外。用此原则鉴定的结果，农村集体和集体的土地所有权已经成为虚设的所有权。实际上的土地所有权已经或明或暗地由国家取代，但是国家至今没有土地所有权人的名份。土地所有权二元化问题，已经进入两难境地。
四、城市和农村土地所有权国有制未同步，旧政策与后现代社会发生了很大的矛盾
许多迹象表明，由于城市和农村土地所有权国有制未同步，土地物权十分紊乱，制订和执行土地新政遇到了很大阻力。土地所有权二元化，未使农民得到多少实惠，许多地方许多事情却适得其反。
1．土地所有权二元化与后现代社会工业化、城市化发展形势不怎么合拍
我们知道，农业社会、农村社会的土地物权与工业化社会、城市化社会的土地物权有很大区别。主要区别在于：一是前者私益性土地物权占主流，后者公益性土地物权占主流，而统领土地所有权最合适的唯一权利人选只能是国家；二是前者的土地集约化利用率、节约率、收益率、增长率等社会效益、经济效益指标远远不及后者，农村集体往往承担不起土地所有权人的责任，而统领土地所有权最合适的唯一权利人选只能是国家；三是农村闲置、搁荒的土地很多，没有发挥出应有的利用价值，实行家庭承包制以来，给定了农业生产自由化，农业产值徘徊不前，谷贱伤农，农民们纷纷进城打工，农村闲置、搁荒的土地越来越多。农村集体权力有限，管不住农村闲置、搁荒的土地问题。但是，城市经济建设和房地产建设、公益事业建设高速发展，土地缺口却越来越大，形成剧烈的反差。
八二宪法修订时，我国有10亿人口，9亿是农村居民，城市化水平为10%。2005年（制定物权法难产年），我国人口达13亿人，8亿是农村居民，城市人口达5亿人，城市化水平超过38.46%。再过20年，城市人口会突破8亿人，城市化水平将会越过50%。如果按照全国城镇化水平计算，我国的城镇化水平从1978年的18%上升到2004年的42%，城镇人口（含城镇中的农民人口）所占比例总共增加了近24个百分点。一些沿海地区的城镇化发展水平更快。如2007年元月6日南方日报报道了广东省政府常务会议审议并原则通过《广东省城镇体系规划（2006－2020）》，2010年珠三角城镇化水平将达80%左右，全省城镇化水平达75%以上。
当时，人们的思想认识水平，局限于将中国当作一个纯粹的农业社会来对待，小农经济意识禁锢了人们的头脑，使得宪法缺乏了前瞻性、鲜明性与公正性，多了滞后性、模糊性与软弱性。新中国成立30多年来，经历了三年困难时期，使人们很自然地长期形成了一种惯性思维，似乎一切工作重心是为了解决人们的温饱问题，“重农抑商”政策统治了数十年。三年困难时期，全国有2800多万城市居民下放农村，文革时期有百万干部轮流下放到“五七干校”劳动，1600多万知识青年上山下乡务农，几十万军队士兵参加支农、军垦。西方国家在大力推进工业化、城市化，中国却在大搞农业化、乡土化，成为反向经济调节的典型。
2．老土地所有权概念与新土地所有权概念如何衔接
我们已经知道，全世界的所有权概念不是统一的，有一项权能制、二项权能制、三项权能制、四项权能制等几个品种。品种不一样，所有权的内涵和外延也不一样。建国60多年来，多数时间是默认“一项权能制”，即单纯的占有权被确定为所有权。1986年4月12日通过的《民法通则》第一次正式亮出“所有权”的定义：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”这才开始了“四项权能制”。
但是，八二宪法是1982年12月4日通过的，比民法通则早几年通过。当时关于所有权是“一项权能制”。
中国社科院语言所1978年编写、商务印务馆出版的《现代汉语词典》，对所有权的解释是这样的：“国家、集体或个人对于生产资料或生活资料的占有权。所有权是由所有制形式决定的，它是生产关系上的所有制在立法上的表现。”（《现代汉语词典》商务印务馆第1版1983年第46次印刷第1104页）
这里的“所有权”，与我们现在讨论物权法中的“所有权”含义有很大区别。在计划经济条件下，“所有权”简单地划分为“占有权”。当然，在市场经济条件下的所有权，就是《物权法》第三十九条的定义：“所有权人对自己的不动产或者动产，依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利。”这个定义，是在吸收世界各国物权法精华基础上，选择了一个标准的所有权概念，是完全正确的。
【请注意】
第一，从八二宪法1982年12月4日的立法背景来看，如果按照当时“一项权能制”，占有权等于所有权，宪法第9至第10条关于“所有权”的定义是狭义的。从字面上讲，挑不出多少毛病出来。
第二，自民法通则以来，物权法等法律发生了很大的改观，特别是将原来的“一项权能制”改变为“四项权能制”，差别就很大了。
矛盾发生以后，应该有一个权威的法律解释，以便释疑。遗憾的是，现在仍然悬而未决。
八二修宪时，我国研究物权法才刚刚开始。也只有少数几个专家在研究物权法。在研究土地权利结构时，没有注意区分地产所有权与土地所有权，尤其是对于土地国有化问题研究得不够深入，对于后现代社会土地管理的发展趋势也略诸阙如。其时，我国对于“所有权”的概念，仅仅局限于“国家、集体或个人对于生产资料或生活资料的占有权。所有权是由所有制决定的，它是生产关系上的所有制在立法上的表现。”的认识。如《现代汉语词典》当时就是这么解释的。此处的“所有权”概念，意义偏狭，与我们现在讨论物权法中的“所有权”概念相比，相差较大。过去认为的所有权是“占有权”一项权能，而现在的所有权是“占有权、使用权、收益权、处分权”四项权能，当然相去甚远。
当然，我们说将土地“收归国有”，是比较客气的说法，土地这种天然资源，本来是属于国家所有的，是全民所有的资产，不是谁使用土地，谁就是土地所有权人。将土地说明为“国有”，并不是禁止农民使用土地，也不是拿土地来搞“一平二调”，刮“共产风”。相反地，政府还要大力鼓励农民多种地、种好地；政府征收土地农民土地用于经济建设，将一律公开采取“招拍挂”形式转让，将给予农民以更加有利的合理补偿形式，并负责被征地、拆迁居民的长远生计得到保障，对于使用或失去土地的农民家庭、个人更加有利。法律赋予集体的土地所有权，无论是农地的土地所有权，还是建设用地的土地所有权，这在土地私有制国家都做不到，土地公有制国家也一样更加难以实行。
说“把城市的土地统一收归国有”，并不完全否定个人土地的私有权利。国家征收私人的屋基，同样会给予经济补偿。这种经济补偿，是类似于土地赎买法的形式。征收农村土地的经济补偿，也是类似于土地赎买法的形式。
之所以要将城市土地与农村土地同样对待，其直接目的，就是防止单位和个人擅自买卖土地，随意改变土地用途；其间接目的，就是利用土地这种最紧缺的资源，作出最有利的选择，发挥最有效的使用效果，并为经济社会全体公民分享使用权、收益权，分享土地制度改革的成果，受益最大的是农村每个家庭与个人。
如果土地所有制和社会保障工作处理不好，土地资源人为地遭到破坏，城市贫困人口多于农村贫困人口，造成的社会矛盾和社会后遗症就更大了。当前，全国土地征地、用地管理形势仍然十分严峻，土地调控治标不治本，其根本原因之一是土地所有权二元化在作祟。
◎〖土地所有权专属国有化的定位〗
土地是财富的源泉，土地是每个国家最宝贵的战略资源。土地所有权作为最高一级的物权，与国家的领土主权紧密相连。所谓国土，没有国哪有土？没有土哪有国？土地所有权专属国有化，就是国家领土主权与土地所有权国有化“二合一”的全盘国有化。
土地所有权专属国有化，简称土地国有化，是指全国城乡各类土地资源一律规定为国家所有，任何单位和个人一律不能取得土地所有权，单位和个人一律只能取得不同形式的土地使用权或者土地类资源的利用权。各种类型的土地所有权不得设定负担与转让，土地的使用权、利用权依据法律规定转让，任何单位与个人不得随意改变土地的用途和向外国人转让。国家的专属土地所有权一律是最高等级的专属所有权、最具专制化和私权公化、化小公为大公的国家最大类制度信托所有权。国家的专属土地所有权必须涉及任何地种、地域，必须具有永久的完全的绝对的排他性，其占有权、使用权、收益权和处分权必须是完全消极的权能，其处分权必须是永远封闭的权能。但并不限于所有权的四项权能，最主要的是专属土地专制权与专属土地管制权的特殊制度权能。
受制度物权法的规范与调整，普通物权法和担保物权法依据制度物权法的规定进行规范与调整。国家是唯一的专属土地所有权人，中央以及县、市、区级以上地方政府代行国家的一级制度信托所有权，国有企事业单位代行国家的二级制度信托所有权，其他任何单位与个人不得行使土地所有权。采取土地所有权独揽、土地使用权或者利用权分散的办法，并配备土地利用权、土地享用权、地役权，建立和维持良好的土地物权关系；采取层层监管、层层落实的办法来对全国各类土地进行全员全方位全要素全过程的行使制度信托所有权；国家专属的土地所有权对国内、对国外均能有效地发挥作用，所有权功能多样化、立体化、全能化，是其他物以人所不具备的支配权、管制权、专制权和优先权、排他权、追及权；土地所有权专属国有化的目的，是为了满足广大人民群众日益增长的物质文化需要，为全社会提供更多更好的公共服务品，避免在非土地国有化情势下造成物权关系混乱、大大减少国有资产大量流失和土地权力寻租的空间。
中国现行的土地所有权制度，选择的是与其他社会主义国家不同的却特立独行的法律制度，是由国家的专有土地所有权与集体的专有土地所有权并立的土地所有权制度。中国必须认真学习与借鉴其他国家包括资本主义国家或者地区土地国有化先进经验，修正土地所有权二元化法律体系，革新鼎故，尽快回归到马克思倡导的土地国有化的正确轨道上来继续前进。
土地所有权专属国有化是社会主义国家的必由之路，无数历史经验证明这是一条完全正确的道路。土地所有权专属国有化制度的建立，是基于以下物权价值规律和社会发展规律而确定：
第一，基于国家的地位与社会责任而确定。
国家承载保护国家领土主权的重大责任，同时承揽着富国强兵、合理配置与开发利用资源、国家财产保值增值、公平合理分配财产、平衡各种土地使用权人或者利用权人的物权关系等一系列的社会责任。国家最大限度地承担了一系列重大社会责任，必须最大限度地扩充和完整自己的专属土地所有权，全面实现土地国有化，才能使得国家的土地所有权趋于圆满状态，并可以保证各级各类土地使用权人或者利用权人的权利得到圆满的平衡。其他的物权人不能承担这么多项和这么重大的社会责任，故不能享有土地所有权，即使享有了也会导致土地的物权关系紊乱不堪，也会被国家的专制权与管制权所取代。
绝大多数国家特别是中国的人口越来越多，经济社会的负担越来越重，所需要的资源越来越供不应求，科学技术文化建设、文教卫生体育建设、各项经济建设和基础设施建设、全方位国防与军队建设以及住房养老救济救灾等各种社会保障体系建设等等，这一系列社会责任与庞大开支对于国家是个越来越沉重的负担。由此可见，国家不开源节流不行啊。全国的土地是一笔巨大的财富，利用这笔巨额财富可以为国为民办很多有益的事情，不能这么白白的流失与浪费。
第二，基于土地所有权国有化的理论基础而确定。
1．从社会学上阐述，人类社会发展到一定阶段，土地所有权非国有化必须退出历史舞台，代之以土地所有权国有化。况且，农业社会的土地所有权旧模式已经不能适应后工业化社会、后城市化社会的的发展模式，必须吐故纳新。
2．从经济学上阐述，任何资源的配置必须以利益最大化为目标。利用土地所有权国有化杠杆作用可以最大限度充分发挥土地集约化、节约化的社会效果；可以大量的土地储备来夯实国家的物质基础，减少国家主权债务，防止政府破产与各种经济危机，稳定地解决居民的住房条件和有力地推进福利社会主义。土地所有权非国有化是导致房地产泡沫危机、金融危机、经济危机、政府危机和各种福利事业危机的总根源。日本的房地产泡沫危机、美国的房地产与金融危机、欧洲的主权债务危机等等，都可以从土地所有权非国有化中找到答案。
3．从物权学上阐述，物权清晰、物权关系和谐、物权的法律关系常驻公平、公开、公正状态，才有真正的法律效力。在各种物权主体中，国家是全能的物权人，在行使土地的支配权、管领权和制度信托所有权的同时，还可以行使土地的管制权、专制权、计划管理权和特别优先权、特别排他权、特别追及权等等一体化众多的物权集合体，是其他物权人远远所不能企及的。土地所有权是一种十分特别的所有权，没有特殊的物权地位与物权能力，是不能完整地有效地行使土地所有权的。国家行使土地所有权是公益为主、以自益为辅的，取得土地所有权的目的不是为了与民争利，而是为了集中自然力为全社会的人造福，能够自觉地改善各种物权关系，与其他土地物权人和谐相处。当土地所有权国有化成立时，国家是唯一的土地所有权人，物权清晰度最高，“三公原则”更显示其公信力与公示力，肯定会为绝大多数人拥护。
4．从土地法权学阐述，土地所有权非国有化没有一种合理的解释。众所周知，土地这种有形物从来不是什么普通物，从来不是什么普通商品，从来是跟国家主权紧密地联系在一起的，从来是不姓私而姓公（国家）的，国家以外的所谓土地所有权人从来是不能自由地行使拔高的权利的。
城市与农村的土地用途极其广泛，可以连续使用几十亿年，有钱人或者有权人凭什么占有本来是国家的土地几十亿年呢？即使是在农业社会里，因为官僚地主霸占土地而导致多少穷苦老百姓流离失所家破人亡？造成多少社会动荡而社会凋零民不聊生？现在世界上，东方国家和西方国家都在比赛福利社会主义，这个问题不是那么简单的，如政府要为老百姓建福利房屋、政府要搞市政工程与交通设施建设和其他大量的公共设施，只要在土地所有权国有化的现实条件下才好搞嘛。现在的土地法权是联合国授予的，连联合国都承认国家的专属所有权，为什么自己的国家不承认这种得来不易的法权呢？
第三，基于物权主体与客体的紧要特殊性而确定。
各大类物权主体中，唯有国家法人这一物权主体是全能主体，是十分紧要的物权主体。既有政权保障的庞大体系与力量，又有物权保障的庞大体系与力量；可以集立法权与执法权于一体，采取威权化、专制化和一体化等特殊手段来行使唯一的权威性专属土地所有权；最有能力合理配置与开发利用各种土地资源类利用权与使用权，平衡经济效益与社会效益、自物权与他物权的各种物权关系，促进经济社会的科学、和谐发展。在对内和对外物权关系中，唯有国家法人才能担当全能型和威权型物权主体，既能充分发挥国家制度物权法的效力，又能充分发挥国际制度物权法的效力，特别是在行使国家领土、领海、领空主权和国际专属海域用益物权方面成效显著。
各种物权客体，包括矿藏、河流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂和耕地、自留地、自留山、宅基地以及城乡建设用地、空闲地等等，均属于广义上的土地，是十分紧要的物权客体。
所有土地的地权，可以是单一的、平面的，也可以是复合的、立体的。如土地物权，包括地上权、地面权、地下权和地役权；水域或者海域物权，包括水上权、水面权、水底权和地役权。土地所有权一定是全包含的，土地使用权不一定是全包含的。在规范与调整物权关系时，民事主体与客体、国事主体与客体有时候是分野的，有时候是混杂的；有时候适用于普通物权法或者担保物权法，有时候适用于制度物权法甚至于国际制度物权法。
这么复杂的土地物权关系，也只能在土地所有权国有化前提下才能理顺。只要存在土地所有权二元化的物权模式，物权关系、法律关系和法锁关系、制度信托关系是根本无法理顺的。世界上的所有权概念不能统一，根本原因在于土地所有权二元化或者多元化或者模糊化造成的极其混乱的局面。
第四，基于国际主义协作精神而设立。
土地所有权专属国有化或者土地国有化，不限于一国一地区，即不限国别、地区、种族、姓氏与肤色，也不限于社会主义、资本主义等社会制度，都是非常适用的一种极特殊的土地所有权制度。大量实践证明这是有益无害的唯一正确选择，是各个国家的必由之路。
土地所有权专属国有化代表了国家与国际社会地产权文明的先锋模式，先进国家的成熟经验可以迅速地为后进国家所接受，能够在各个洲际形成蝴蝶效应和聚合效应。作为生产资料公有制的社会主义国家更是责无旁贷地实施与传授土地所有权专属国有化的成熟经验，共同抵制土地资源殖民主义与海域资源殖民主义的侵略行径，规范与调整富国与穷国的外交关系以及国际间的物权关系。
联合国“消除殖民主义国际十年”宣言指出，各种形式的殖民主义都是与《联合国宪章》、《世界人权宣言》和1960年的非殖民化宣言背道而驰的，并对国际和平与安全构成了严重威胁。长期以来，国际社会对促进非殖民化进程十分关切。1988年11月22日第43届联合国大会43/47号以135票赞成的压倒多数就非殖民化问题通过了三项决议，宣布1990年～2000年为根除殖民主义国际十年。大会要求各会员国和联合国组织提出建议，据以制定消除殖民主义国际十年的行动计划，以期在21世纪实现一个没有殖民主义的世界。大会要求“彻底迅速铲除殖民主义”，重申承认殖民统治下人民为行使他们的自决和独立权利而使用他们掌握的一切必要手段进行斗争的合法性。（杨长江、吴永亮、王志刚编《国际年世界日手册》第20页）
第三世界各国反殖民主义的一个重要手段与防火墙，就是土地所有权专属国有化或者加强型土地国有化。加强型土地国有化，就是对于抱有殖民主义邪恶用心的外国组织与个人，一定要禁止转让土地所有权、严格控制对外转让土地使用权或者自然资源利用权。第三世界国家一定要开展国际主义协作，共同抵抗帝国主义的军事侵略、殖民主义的土地资源掠夺。
2008年8月8日及之后，笔者在自己的博客、网站和其他网站上发表了19900字的《0888地球村解放地奴宣言（原创）》，提出“同一个世界，同一个梦想”，号召全世界65亿人民团结起来，共同解放地奴与地权。这一天，正是第29届奥运会在北京召开的日子。《宣言》发表不久，美国爆发了史无前例的因房地产泡沫而牵连的震惊中外的金融危机，全世界大量的股市崩盘、债市缩水，美国等大量西方国家主权债务发生危机，全世界资产缩水50万亿美元。美国发生的房地产泡沫危机不是第一家，也不会是最后一家。之前的日本1990年代的房地产泡沫危机，导致日本经济停滞不前达20年之久。美国金融危机之后的冰岛国家破产，与房地产和金融危机也有直接的关系。
联合国电台网站纽约时间2009年6月27日发表了《联合国报告：大规模外国土地收购会损害地方公众的利益》，称联合国粮农组织和国际农业发展基金委托国际环境和发展学会对在非洲、拉丁美洲、中亚和东南亚不断上升的外国土地收购现象进行了研究。研究显示，自2004年以来，全球有250万公顷被来自外国的投资者收购，这种趋势会进一步上升。从《报告》中和联合国粮农组织官员保罗?马萨（PaulMathiau）的指示中可以看出，非洲国家有些地方有人，有些地方没有人，在土地私有制条件下，国家的土地主权和所有权主权都没有发挥作用。联合国对此表示关注，但当地国家没有足够的关注。粮农组织还指出，土地购销合同缺乏透明度和检查，导致当地人的公共利益得不到最大限度的保护，对当地人的土地权利保护缺乏保障，对收购者使用土地的要求规定模糊以及立法漏洞等导致当地人的利益受损。
笔者在获悉联合国电台消息以后，在价值中国网自己的个人网站上发表了7000多字的长文《全球面临国际大规模“圈地运动”的严重威胁公众利益不保》结合国际国内形势，抨击中国土地所有权二元化的弊端，批评集体土地所有权虚位、国家土地所有权在农村缺位的尴尬现象。大量资料显示，土地所有权自由化行不通，土地使用权自由化也行不通。全世界广泛推广土地国有化或者土地资源专属国有化任重而道远！
相关法律：宪法第10条，土地管理法第2条、第8条，土地管理法实施条例第2条。
〖本文小结〗
土地所有权城乡二元化，简称土地所有权二元化，是指广义土地资源所有权的二元化，包括：（1）城市和农村土地所有权二元化；（2）农村和城市郊区的国家土地所有权和集体土地所有权二元化；（3）农村和城市郊区林地所有权二元化；（4）农村和城市郊区山地所有权二元化；（5）农村和城市郊区草地所有权二元化；（6）农村和城市郊区荒地、荒沟、荒丘、荒滩所有权二元化；（7）农村和城市郊区滩涂所有权二元化。（8）除了以上7种所有权二元化以外，还应当包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的地上附着物二元化。
土地所有权二元化，即国家、集体的土地所有权二元化，这是世界上最独特的土地所有权二元化。因为在社会主义国家普遍实行的土地所有权国有化，唯独中国实行国家、集体的土地所有权二元化；资本主义国家普遍实行的是国家、私人（村社集体也是私人）土地所有权二元化。
中国的土地所有权二元化，与其说是制度物权法、政策物权法的结果，不如说是政治物权法的结果。政治家们与法学家们的想法是不一样的。1、政治家们基于统治者的立场，认为为了稳定政治局面应当不遗余力地保护集体的土地所有权，认为只有保护集体的土地所有权才能保护集体的利益。诚然，在八二宪法修订时也有一些政治家们运用马克思的土地国有化原理，对照其他社会主义国家的土地国有化实践，结合中国农村集体的实践经验，在宪法中明文规定农村集体土地也归国家所有的时机已经成熟。不过，赞成土地所有权二元化的政治家占上风，因此将国家、集体双重性土地所有权的规定一直保持到现在。八二宪法修订时，人民公社三级所有制这样的集体主体还存在，当时的土地所有权定义是“土地公有制条件下的土地占有形式”，这从法理上没有多大的破绽。2、法学家们基于公开公平公正之三公立场，基于物权法理学精神，运用一物一所有权主义原理对于物权的主体资格、客体对象进行认真的剖析，使其能够对号入座。物权法酝酿过13年，其中最大的问题之一就是如何破除土地所有权二元化的迷局。有的法学家认为，鉴于1984年人民公社三级所有制已经撤销的事实，这样的农村集体主体已经不复存在，但农村土地所有权客观存在，于是质疑在物权法中生搬硬套“农村土地归集体所有”的规定。在讨论物权法第三稿时，在一年多的时间内向修法机关提出《修改物权法必须从修改宪法起始》、《土地所有权国有化的基本原理与物权实务》计有48万字。笔者更多的是关注土地所有权二元化弊大于利，浓笔重彩地论证土地所有权一元化的极其重要性、必要性与迫切性，指出了此一时与彼一时物权主体与客体之间、单一权能所有权与四大权能所有权的重大差别等。但是，我与其他法学家们的好建议最终都没有采纳，土地所有权二元化问题依然故我。
话又说回来，我们的努力并没有完全白费。仔细分析本条款“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外”的规定，就是在采取折中化处理的前提下，实际上突出了国有土地所有权的主要地位与基本模式，为土地所有权一元化埋下了伏笔。土地所有权与地上附着物所有权捆绑在一起，这是中国法律的特点。倘若规定的是土地所有权一元化，林地、山地、草地、荒地、滩地所有权归于国家法人，土地使用权归于农村集体，地上附着物所有权，部分归国家法人、部分归集体，这样就能理顺土地、地上附着物的物权关系。比如说，城市集体以及其他权利不享有土地所有权、只享有土地使用权，大家感到是公平合理的，而且习惯成自然和顺理成章了。
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